О ПЕРСПЕКТИВНЫХ ПОДХОДАХ К ИНФОРМАТИЗАЦИИ ПРОЦЕДУР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕАЛИЗАЦИИ В РЕГИОНАХ РОССИИ МЕРОПРИЯТИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ С ЦЕЛЬЮ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УКАЗАННЫХ ПРОЦЕДУР

Аннотация: В статье рассмотрены основные результаты информатизации системы государственного управления в России за последние двадцать лет. Проанализированы уровень и динамика изменения основных индексов информатизации исполнительной власти на основе методики Организации Объединенных Наций. Показаны основные механизмы информатизации системы управления реализацией федеральных программ на уровне центральных органов исполнительной власти. Рассмотрена роль государственных информационных систем в процессе управления реализацией мероприятий федеральных программ. На основе анализа структуры федеральной программы, совокупности участников, порядка коммуникации и набора процедур государственной поддержки построена схема информационного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях. Определены основные недостатки и риски сложившейся системы информационного взаимодействия при реализации федеральных программ. На основе отечественного и зарубежного опыта сформулированы перспективные подходы к информатизации процедур государственной поддержки реализации в регионах России мероприятий федеральных программ с целью повышения эффективности указанных процедур.

Ключевые слова: государственное управление, процедуры государственной поддержки, информационные системы, федеральные программы, качество управления, риски информатизации.

В 1994 г. Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации, описывая особенности государственной политики в сфере информатизации, представил информатизацию как процесс, обеспечивающий удовлетворение социальных и индивидуальных потребностей, нужд и интересов за счет выявления, преобразования и обеспечения доступа к информационным ресурсам общества посредством современных информационных технологий и развитой информационной инфраструктуры. В этом смысле информатизация представляет собой инструмент эффективного использования информации (данных и знаний) в различных областях человеческой деятельности.

Информатизация предоставляет реальные возможности осуществления многосторонних информационных взаимодействий практически для любых социальных институтов, экономических структур, политических организаций, отдельных граждан1. Она обеспечивает оперативность, надежность, интенсивность, упорядоченность и конфиденциальность таких взаимодействий. Информатизация создает интегрированную информационно-коммуникационную среду, объединяющую центры обработки информации в глобальные, региональные и локальные информационно-вычислительные сети, и тем самым формирует единое информационное поле на всей территории России. Последнее является необходимым условием гибкого и эффективного управления жизнью общества на основе мобильного использования государственных информационных ресурсов как национального достояния. В конечном счете именно многосторонние информационные взаимодействия обеспечивают движение капиталов и технологий – основу современного общества развития.

Именно поэтому вопросам информатизации на государственном уровне всегда уделялось пристальное внимание как на уровне стратегического планирования [i; ii; iii; iv], так и на уровне реализации комплексных решений информатизации и цифровизации в системе государственного управления на всех уровнях [v; vi; vii; viii].

Основным механизмом реализации государственной политики в сфере информатизации явились разработка и внедрение автоматизированных информационных систем [i]. Создание информационных систем началось с постановления Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра». На сегодняшний день в России насчитывается более тысячи действующих государственных информационных систем федерального уровня, а общее число региональных геоинформационных систем (ГИС) составляет около 8 000–12 000 единиц [ii]. Именно государственные информационные системы выступают агрегатором большинства собираемых и генерируемых государством данных, что позволило существенно повысить уровень информатизации системы государственного управления на всех уровнях. Это подтверждают и наиболее авторитетные международные исследования Организации Объединенных Наций, которые проводятся раз в два года с целью оценки таких аспектов, как развитие и эффективность электронных услуг и сервисов, предоставляемых органами власти, информационно-коммуникационная инфраструктура, развитие человеческого потенциала, обмен информацией между правительством и отдельными лицами, а также привлечение граждан к политике и принятию решений. В данных исследованиях в качестве основных показателей используются Индекс развития электронного правительства EGDI (англ. The UN Global E-Government Development Index) и Индекс электронного участия EPI (англ. E-Participation Index). Данные показатели не отражают развития электронного правительства в абсолютном смысле, а показывают эффективность деятельности национальных правительств друг относительно друга. Динамика изменения индексов Российской Федерации по результатам данных исследований, начиная с 2003 года, показана на рисунке 1.

Значения индексов EGDI и EPI в России неуклонно растут. Стремительный рост наблюдается в период с 2010 по 2012 год, когда были достигнуты основные показатели федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)».

общем рейтинге развития электронного правительства EGDI в 2020 году Россия заняла 36 строчку и с 2018 года находится в группе стран с индикатором развития электронного правительства, оценивающимся ООН как «очень высокий». Однако по сравнению с предыдущим рейтингом (2018 год) показатель EGDI снизился на 4 позиции. В рейтинге электронного участия граждан EPI Россия на 27 месте, но показатель также снизился на 4 позиции с 2018 года [i]. Это может свидетельствовать о недостаточных, по сравнению с другими странами, усилиями по развитию информационно-коммуникационных технологий в системе государственного управления.

Государственные и федеральные программы являются одними из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Основными процедурами государственной поддержки при реализации государственных и федеральных программ являются:

– межбюджетные трансферты;

– предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям (в т. ч. на конкурсной основе);

– закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– иные бюджетные ассигнования;

– капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности;

– расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами.

Реализация перечисленных механизмов государственной поддержки требует проведения большого количества аналитической и экспертной работы, конкурсных и отборочных мероприятий, обмена большим количеством установочных и отчетных документов, дополнительной информации. При этом задействуются различные министерства и ведомства всех уровней исполнительной власти, предприятия и организации на всей территории Российской Федерации.

На данном этапе целью информатизации государственной поддержки при реализации государственных программ является обеспечение свободного доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, участников и исполнителей к информационной среде программ на всех стадиях их создания и распространения.

Основным направлением информатизации в сфере государственного управления является разработка и внедрение автоматизированных информационных систем, а также их интеграция и обеспечение информационного взаимодействия между собой [i]. При этом основными задачами государственных автоматизированных информационных систем при реализации государственных программ являются:

– ведение государственных информационных ресурсов;

– ведение электронного документооборота;

-информационно-аналитическое сопровождение поддержки принятия управленческих решений;

– управление финансами, кадрами, материально-техническими и другими ресурсами.

Пользователями данных информационных систем при реализации федеральных программ выступают ответственный исполнитель (должностное лицо, уровня не ниже заместителя министра), соисполнители (министерства и ведомства федерального уровня), участники государственной программы (в т. ч. министерства и ведомства различных уровней уровня), Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов России, федеральные органы исполнительной власти, ответственные за социально-экономическое развитие приоритетных территорий, Федеральная служба государственной статистики и иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, к сфере компетенции которых относится сфера реализации государственной программы.

Рассмотрев структуру государственной программы (рисунок 2), список участников и набор механизмов государственной поддержки, можно построить схему автоматизированного информационного взаимодействия при реализации федеральных программ (рисунок 3).

Таким образом, при реализации федеральных программ исполнители на уровне федеральных органов государственной власти могут использовать более десятка информационных систем федерального уровня, например:

– аналитическую информационную систему «Портал государственных программ Российской Федерации»;

– государственную автоматизированную информационную систему «Управление»;

– государственную интегрированную информационную систему управления общественными финансами «Электронный бюджет»;

– государственную информационную систему «Финансы»;

– единую систему межведомственного электронного взаимодействия;

– информационную систему многоаспектного анализа хода текущей реализации федеральных целевых программ;

– автоматизированную информационную систему управления программами и проектами;

– единую информационную систему в сфере закупок;

– единую межведомственную информационно-статистическую систему;

– портал открытых данных Российской Федерации;

– портал государственного и муниципального финансового аудита;

– портал правовой информации pravo.gov.ru;

– автоматизированную информационную систему «Электронный регион» и др.

Данные системы обеспечивают сбор, анализ и обобщение информации о состоянии ресурсного потенциала (обеспеченность ресурсами (финансами), характеристик эффективности и использования, сложившейся социальной, экологической ситуации), мониторинг выполнения федеральных программ, нормативно-правовую поддержку их реализации.

Использование большого количества информационных систем при реализации мероприятий федеральных программ позволяет существенно повысить эффективность программно-целевого подхода к управлению, но и несет определенные риски, вызванные незаконченностью и несовершенством процессов информатизации на данном этапе развития системы государственного управления. Остановимся на некоторых из них.

ператорами государственных информационных систем в данный момент являются 94 министерства и ведомства, что есть предпосылкой к недостаточной степени интеграции данных информационных систем. Этому способствует отсутствие единого стандарта интеграции и обеспечения информационного взаимодействия ведомственных систем между собой. Кроме того, не решен вопрос о размещении и обслуживании технологических компонентов, обеспечивающих межведомственное информационное взаимодействие. Поэтому пользователям таких информационных систем зачастую приходится повторно вводить и обновлять одни и те же данные в информационных системах различных операторов. Это ведет к снижению достоверности данных и рассогласований оценки процессов различными государственными структурами. Так, по результатам исследования, проведенного в 2020 году Счетной палатой России совместно с АНО «Информационная культура» и АНО «Центр перспективных управленческих решений», из 841 информационной системы федерального уровня только у 16 % не было проблем с достоверностью информации [10].

Можно отметить, что при широкой информатизации резко возрастают риски материального и морального ущерба от неправомерного использования информации. Эксперты предупреждают о технологических рисках, связанных с процессами стандартизации и распространением информации в масштабах страны и возникающих проблемах кибербезопасности [i]. В этой связи персональные данные и служебная информация требуют особой нормативной и технологической защиты (от несанкционированного доступа, воздействия компьютерных вирусов, неудовлетворительного качества связи).

Оценивая перспективы информатизации процедур государственной поддержки, следует иметь в виду, что развитие данных инструментов в первую очередь должно решать существующие, обозначенные выше проблемы и недостатки.

Проблема неудовлетворительной интеграции различных информационных систем, используемых при реализации мероприятий государственной поддержки федеральных программ, может быть решена за счет организации единых цифровых информационных платформ, включающих автоматизацию процессов формирования, управления общественными финансами, ведения, мониторинга исполнения и оценки эффективности федеральных программ на государственном и региональном уровнях. До разработки единых цифровых решений уместно ввести процедуры обязательного согласования в системе координации определённого государственного органа (Минкомсвязи, Минцифры) всех планируемых к реализации ГИС (на этапе НИР и ОКР) с целью обеспечения межплатформенной интеграции. Это также позволит существенно повысить качество и достоверность информации, необходимой для реализации процедур государственной поддержки мероприятий федеральных программ.

Для повышения уровня кибербезопасности государственных информационных систем потребуется в первую очередь разработка нормативных документов, регламентирующих единые стандарты и требования кибернетической безопасности, включая категоризацию объектов по уровню обеспечения информационной безопасности, процедуры аттестации объектов на предмет соответствия соблюдения требований информационной безопасности, разработка единой системы контроля и протоколирования действий пользователей и администраторов ключевых государственных информационных ресурсов. До разработки отечественных нормативов кибербезопасности решением для повышения уровня безопасности государственных информационных систем может стать использование международных стандартов безопасности ISO/IEC 17799:2000 и Common Criteria (CC), принятых во всем мире для оценки безопасности продуктов и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий. При прохождении сертификации на соответствие стандарту Common Criteria, которую осуществляет аккредитованная независимая лаборатория, программный продукт (информационная система) подвергается строгим тестам и проверкам, результаты которых документируются.

Подводя итоги, можно сказать, что основным направлением информатизации процедур поддержки реализации в регионах России мероприятий федеральных программ должна быть выработка набора единых принципов и правил для управления информационными активами на федеральном и региональном уровнях. Это обеспечит вертикальную интеграцию информационного обмена и откроет путь сквозным цифровым технологиям как необходимому условию эффективного управления данными. Нормативно-правовое обеспечение должно содержать единую методику разработки государственных и ведомственных информационных систем, включая регламентирование широкого круга требований к кибернетической безопасности создания, порядка использования и обеспечения контроля за соблюдением данных требований. Практическим шагом к реализации данных подходов может стать создание государственной межведомственной комиссии по рассмотрению и приемке вновь создаваемых государственных и региональных информационных систем.

Предложенные решения обеспечат достижение нового качества процедур государственной поддержки в регионах России мероприятий федеральных программ путем горизонтальной и вертикальной интеграции и эффективного взаимодействия государственных органов управления разных уровней путем реализации сквозных цифровых технологий и повышения уровня безопасности информационных потоков.